來源：中房報

原標題：土地出讓收入劃歸稅務部門征收背后：延續中央財政集中管理思路

這兩日，一則關于國有土地出讓收入劃轉稅務部門征收的重磅新規，引發業界強烈討論。

6月4日，財政部、自然資源部、稅務總局、人民銀行四部委聯合發布《關于將國有土地使用權出讓收入、礦產資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入劃轉稅務部門征收有關問題的通知》（以下簡稱“通知”），根據通知，將由自然資源部門負責征收的國有土地使用權出讓收入、礦產資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入，全部劃轉給稅務部門負責征收。

通知明確，先試點后推開。自2021年7月1日起，選擇在河北、內蒙古、上海、浙江、安徽、青島、云南省開展征管職責劃轉試點，探索完善征繳流程、職責分工等，為全面推開劃轉工作積累經驗。暫未開展征管劃轉試點地區，則自2022年1月1日起全面實施征管劃轉工作。

一石激起千層浪。對于通知下發猜測紛紛，有觀點認為此舉將抑制地方賣地沖動？土地出讓金走向終結？為房地產稅改革鋪路？對此，中國房地產報記者采訪多位業界專家認為，新規改變了土地出讓收入的征收部門、流程和格局，但歸屬（仍歸地方）和使用并未發生變化，市場不應對此過度解讀。

“新規主要延續了中央財政集中管理思路，目的是提高財政實力和征收管理效率，因為我國財政收入總體在下降。同時，有利于推進我國費轉稅收的改革。至于房地產稅，與錢（土地出讓收入）放在哪里沒有直接關系。”一位接近自然資源部的人士對中國房地產報記者表示。

新規究竟改變了什么

按照現行土地出讓金征管政策，土地出讓收支全額納入基金預算管理，土地出讓收入由財政部門負責征收管理，可由市、縣國土資源管理部門負責具體征收。此次改革后，土地出讓收入將調整為“財政部門管理、稅務部門負責征收”模式。

通知還明確，四項政府非稅收入征收范圍、對象、標準、減免、分成、使用、管理等政策，繼續按照現行規定執行。

可見，土地出讓金進出最終還是由財政部門所把控，分成、使用及管理亦均沒有變化。唯一變化的就是在征收實務工作中，稅務部門即各地稅務局承擔了相關工作。換言之，“土地出讓金仍是地方收入而非中央。即便未來房地產稅開征，土地出讓金制度仍將會存在，不會終結。”中國政法大學財稅法研究中心主任施正文表示。

國有土地使用權出讓收入征繳流程顯示，土地出讓過程中，土地競拍保證金仍由當地規劃和自然資源委員會征收和代繳；新規后，政府土地出讓收益、土地開發建設補償費則由稅務部門征收。因此，對于房地產企業而言，只是土地出讓金、土地開發建設補償費的繳費對象由地方政府變為稅務部門，對金額并不產生影響，

一直以來，中國財政有“四本賬”。按收入規模排列：一般公共預算>政府性基金預算>全國社會保險基金預算>國有資本經營預算。其中，一般公共預算主要是靠稅收貢獻，如增值稅、企業所得稅、消費稅和個人所得稅等，規模超過18萬億元；政府性基金收入，規模9萬億元，主要由國有土地使用權出讓收入組成，占比超過80%；社保收入專款專用；國有資本經營收入主要是國有企業資本收入，規模有限，不到5000億元。

2020年全國土地出讓收入達8.4萬億元，占政府性基金收入90%，占全部財政收入23.8%。今年前4個月，全國政府性基金預算收入2.43萬億元，同比增長36.6%，其中國有土地使用權出讓收入2.14萬億元，同比增長35%，占全國稅收的32%。

據植信投資研究院統計，從河北、內蒙古、上海、浙江、安徽、青島、云南幾個省區市試點地方財政狀況來看，土地出讓收入占（預算+政府性基金）收入比重在29.2%-55.2%，即地方財政對土地出讓金依賴仍較重。

可見，土地出讓收入已成為我國財政收入重要來源。關乎土地財政、樓市、城市建設乃至經濟，這也是新規受到熱議原因所在。

新規之下，中央財經大學副教授、中房智庫研究院執行院長柴鐸認為，對于地方政府使用土地出讓收入沒有什么影響，不會縮減土地供應，也不會降低地方政府賣地熱情。土地出讓金和各類稅費收入還是以往的中央地方分成方式，地方政府按預算嚴格收支兩條線管理。

廣東省住房政策研究中心首席研究員李宇嘉則認為，將征收職責劃轉至稅務部門，主要是想治理國有土地使用權出讓收入征管亂象，按照稅制原則征管，該征的一定要征。但不允許隨意返還，避免土地出讓金出現流失或低估等問題，降低地方政府經營城市動力。

但這是一個漸進和博弈過程。“現在地方對國有土地使用權出讓收入的支配權還比較大，因而通知落地之后地方可能會加快供地步伐，進而促進房地產投資。但未來中央會越來越多地參與其中。”東方證券首席經濟學家邵宇表示。

更深遠的影響：事關樓市、房地產稅

改革從來不是一個單獨的經濟行動。此次發文，其實是基于財政稅收改革的角度進行的。

早在2018年2月，十九屆三中全會審議通過的《深化黨和國家機構改革方案》就明確：“將省級和省級以下國稅和地稅機構合并，具體承擔所轄區域內各項稅收、非稅收入征管等職責”。

2018年6月，全國各地國稅地稅合并正式啟動，全國省級新稅務機構統一掛牌，即成立新稅務局。其機構更為精簡，但職權明顯擴大，即“瘦身”和“健身”戰略。自1994年實行分稅制后，分家24年的稅務機關又合二為一。

合并之后，更重要的是稅務部門實行“垂直管理”，實行“以稅務總局為主、與省區市黨委和政府對全國稅務系統實行雙重領導”，尤其是“稅務總局為主”，并推進非稅收入征管的工作調整。

2018年7月20日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《國稅地稅征管體制改革方案》，再次明確“劃轉社會保險費和非稅收入征管職責”，要求“按照便民、高效的原則”，合理確定非稅收入征管職責劃轉到稅務部門的范圍，對依法保留、適宜劃轉的非稅收入項目成熟一批劃轉一批，逐步推進。

此次財政部關于土地出讓金征收權的調整和變更，即屬于此類領域的改革。

“財政的錢本來就應該稅務部門管，費改稅這是大趨勢。稅收部門會更清晰地掌握企業和自然人涉稅經濟關系，這也與國際接軌，也有利于建立更完善的社會信用體系。不過，由此自然資源部門土地一級開發和一級市場的事權、財權更加分離，工作約束和土地收儲等工作難度更大。”柴鐸表示。

盡管改革初衷與土地或住房市場改革無關，但土地出讓金本身就反映了土地市場和房屋市場信號，此次稅務部門具備了土地出讓金的征收權，其意義不會簡單局限于、停留于征稅業務層面上，是有著更深遠的影響。

易居研究院智庫中心研究總監嚴躍進認為，從拔高地位角度看，稅務部門掌握了房地產市場最基礎數據，即土地交易和資金數據，顯然意義更大。同時，新稅務部門成立以來，雖然精簡了機構，但是在納稅服務、稅收大數據和風險管理、稅收經濟分析、跨區域稽查等方面加強了力量，其對于房地產宏觀調控等都有積極影響。

“此類工作轉移到稅務部門，其對土地交易市場的理解就會更到位，也更客觀，也能夠據此判斷出土地市場的冷熱程度和風險大小。稅務部門利用稅收大數據，還可以把房企在全國土地出讓金繳納情況、土地增值稅繳納情況等進行綜合分析，以分析房企經營情況和風險情況。部分數據完全可以形成宏觀政策調控的建議。”嚴躍進表示。

中泰證券研究所首席分析師楊暢認為，土地使用權收入改由稅務部門征收，有利于中央政府摸清地方政府的“私房錢”。在短期，由于本年預算安排已經排定，地方政府行為具有一定的延續性。但在長期，會對地方政府行為產生引導，使得地方政府在土地出讓環節更趨謹慎，推動地方政府擺脫對“土地財政”的依賴，延續了中央調控樓市的強烈信號。

“在支出端，地方政府花錢，或許并不像以前那么容易。例如對于還款來源依靠土地出讓金的三四線城投公司，獲得財政支持的障礙可能進一步加大；另外，也可能削弱地方政府在招商引資過程中，可能出現的獎勵返還等支出能力。”楊暢表示。

更深層次的影響還在于，本次土地出讓收入劃轉為稅收邁開了改革第一步，可以理解成是在為建立房地產稅長效機制做前期準備。

柴鐸認為，房地產稅一個重要障礙就是質疑二次征收，而且收入管理信息復雜、不對稱，土地市場信息凌亂，管理部門不統一。土地出讓金屬于非稅收入，后續房地產稅按稅收評估，可能會涉及當時交了多少出讓金，再收房地產稅應收多少的問題。“將來這些問題一個部門一個系統管理，對于未來開征房地產稅肯定是有管理上的好處。”

關鍵詞： 土地 出讓 收入 劃歸